國(guó)家能(néng)源局發(fā)布《抽水蓄能(néng)中長(cháng)期發(fā)展規劃（2021-2035年）》

發(fā)布時(shí)間：2021-09-09  人浏覽

2021年6月至7月，在深入研究的基礎上，各省級能(néng)源主管部門相繼提出本省（自治區、直轄市）抽水蓄能(néng)中長(cháng)期發(fā)展的思路、主要任務和重大布局。以此爲基礎，國(guó)家能(néng)源局組織起(qǐ)草了《抽水蓄能(néng)中長(cháng)期發(fā)展規劃（2021-2035年）》，經(jīng)征求各相關單位意見并修改完善後(hòu)發(fā)布實施。

三十年河東，三十年河西。

休說(shuō)世事(shì)無常。

百年變局一朝至，且看風雲激蕩。

一、形勢變化

“故兵無常勢，水無常形。能(néng)因敵變化而取勝者，謂之神。”——《孫子兵法》

相對(duì)“十三五”期間，當前抽水蓄能(néng)的發(fā)展形勢發(fā)生了重大變化。主要體現在三個方面(miàn)。一是“雙碳”目标明确了要求。二是新能(néng)源發(fā)展提出了需要。三是電價政策穩定了預期。

（一）“雙碳”目标

“雙碳”目标對(duì)能(néng)源發(fā)展提出了新的要求。根據IEA、聯合國(guó)環境署、世界資源研究所等機構研究統計情況，估計我國(guó)目前的碳排放總量約120～130億噸，約占全球能(néng)源領域碳排放的28.8%，其中能(néng)源使用産生的碳排放約95～100億噸。爲了實現“雙碳”目标， “能(néng)源”是必須緊緊扭住牛鼻子。因此，未來的能(néng)源發(fā)展必須嚴格控制化石能(néng)源消費、大力發(fā)展“零碳”新能(néng)源。

（二）新能(néng)源發(fā)展需要

“雙碳”目标是外因。随著(zhe)科技進(jìn)步，陸上風電和光伏發(fā)電進(jìn)入全面(miàn)平價時(shí)代是内因。正是外因和内因相互作用，所以我們有把握提出“到2030年，非化石能(néng)源占一次能(néng)源消費比重將(jiāng)達到25%左右，風電、太陽能(néng)發(fā)電總裝機容量將(jiāng)達到12億千瓦以上”的發(fā)展目标。

風光等新能(néng)源具有随機性、波動性等特點。爲了新能(néng)源規模化、高比例發(fā)展，必須同時(shí)伴随著(zhe)儲能(néng)的大發(fā)展。抽水蓄能(néng)是目前最經(jīng)濟的儲能(néng)手段，同時(shí)還(hái)可以爲電力系統提供必要的轉動慣量、保證系統穩定運行，與現有其他調峰、儲能(néng)方式，具有較大的比較優勢。因應新能(néng)源發(fā)展的需要，抽水蓄能(néng)的發(fā)展空間十分廣闊。

（三）穩定的電價政策

爲了促進(jìn)抽水蓄能(néng)的發(fā)展，按照市場經(jīng)濟的原則，就(jiù)必須保證抽水蓄能(néng)電站的投資主體能(néng)夠有明确的回報。2021年4月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關于進(jìn)一步完善抽水蓄能(néng)價格形成(chéng)機制的意見》（發(fā)改價格〔2021〕633号），明确提出“堅持并優化抽水蓄能(néng)兩(liǎng)部制電價政策”“健全抽水蓄能(néng)電站費用分攤疏導方式”等相關内容，對(duì)電價形成(chéng)機制、電價疏導機制等各方關切都(dōu)進(jìn)行了明确的規定。穩定、可預期的電價政策爲抽水蓄能(néng)電站的大發(fā)展掃清了最後(hòu)的障礙。

綜上所述，随著(zhe)外部有利形勢的變化，抽水蓄能(néng)電站迎來了前所未有的發(fā)展機遇。

二、體制沿革

“合于利而動，不合于利而止。”——《孫子兵法》

（一）三個問題的答案

下面(miàn)簡要回顧一下，在抽水蓄能(néng)各個發(fā)展階段的三個關鍵問題的答案。

即誰來決策？誰來建設？誰來買單？

第一階段。2004年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關于抽水蓄能(néng)電站建設管理有關問題的通知》（發(fā)改能(néng)源〔2004〕71号），對(duì)這(zhè)三個問題有明确的回答。①由國(guó)務院投資主管部門嚴格審批。②抽水蓄能(néng)電站原則上由電網經(jīng)營企業建設和管理。③其建設和運行成(chéng)本納入電網運行費用。2011年，國(guó)家能(néng)源局印發(fā)《關于進(jìn)一步做好(hǎo)抽水蓄能(néng)電站建設的通知》，繼續強化了對(duì)于投資主體的要求，明确提出“杜絕電網企業與發(fā)電企業合資建設抽水蓄能(néng)電站項目；嚴格審核發(fā)電企業投資建設抽水蓄能(néng)電站項目”。

第二階段。2014年，随著(zhe)電力系統發(fā)展和簡政放權等外部形勢發(fā)生變化，國(guó)務院和國(guó)家行業主管部門針對(duì)抽水蓄能(néng)行業出台了一系列的文件，這(zhè)三個問題的答案也出現轉變。

關于誰來決策的問題，分成(chéng)了兩(liǎng)部分。一是由國(guó)家組織來編規劃。7月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關于完善抽水蓄能(néng)電站價格形成(chéng)機制有關問題的通知》（發(fā)改價格〔2014〕1763号），明确提出未納入國(guó)家抽水蓄能(néng)電站選點規劃及相關建設規劃的項目不得建設。9月，國(guó)家能(néng)源局綜合司印發(fā)《關于落實抽水蓄能(néng)電站選點規劃進(jìn)一步做好(hǎo)抽水蓄能(néng)電站規劃建設工作的通知》（國(guó)能(néng)綜新能(néng)〔2014〕699号）中，也明确提出“國(guó)家能(néng)源局組織制定的選點規劃是各地抽水蓄能(néng)電站規劃建設的基本依據”。二是由省級政府負責核準。國(guó)務院印發(fā)《國(guó)務院關于發(fā)布政府核準的投資項目目錄（2014年本）的通知》，明确提出抽水蓄能(néng)電站由省級政府核準。

關于誰來建設的問題。11月，國(guó)務院印發(fā)《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會(huì)投資的指導意見》，提出“在做好(hǎo)生态環境保護、移民安置和确保工程安全的前提下，通過(guò)業主招标等方式，鼓勵社會(huì)資本投資常規水電站和抽水蓄能(néng)電站”。同月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關于促進(jìn)抽水蓄能(néng)電站健康有序發(fā)展有關問題的意見》（發(fā)改能(néng)源〔2014〕2482号），提出“抽水蓄能(néng)電站目前以電網經(jīng)營企業全資建設和管理爲主，逐步建立引入社會(huì)資本的多元市場化投資體制機制。在具備條件的地區，鼓勵采用招标、市場競價等方式确定抽水蓄能(néng)電站項目業主，按國(guó)家規劃和政策要求獨立投資建設抽水蓄能(néng)電站”。

關于誰來買單的問題。上述1763号文中，提出“電力市場形成(chéng)前，抽水蓄能(néng)電站實行兩(liǎng)部制電價”，“電力市場化前，抽水蓄能(néng)電站容量電費和抽發(fā)損耗納入當地省級電網（或區域電網）運行費用統一核算，并作爲銷售電價調整因素統籌考慮”。

       第三階段。2015年，中共中央、國(guó)務院印發(fā)《關于進(jìn)一步深化電力體制改革的若幹意見》（中發(fā)〔2015〕9号）。在電力體制改革的大背景下，上述三個問題中部分問題的答案有了新的變化。

關于誰來決策的事(shì)情。在這(zhè)一階段，依舊維持國(guó)家編規劃，由省級政府核準的總體格局。但是内涵發(fā)生了變化，主要是因爲國(guó)家編制規劃的指導思想和原則發(fā)生了變化。原來的思路是“國(guó)家能(néng)源主管部門統一組織開(kāi)展選點規劃工作，統籌考慮區域電網調峰資源、系統需要和站點資源條件，分析研究抽水蓄能(néng)電站建設規模和布局，合理确定推薦站點、建設時(shí)序和服務範圍，將(jiāng)選點規劃作爲各地抽水蓄能(néng)電站規劃建設的基本依據”（發(fā)改能(néng)源〔2014〕2482号），而新一版中長(cháng)期規劃的原則是“應規盡規，能(néng)開(kāi)快開(kāi)”。相對(duì)于2482号文，新一版中長(cháng)期規劃中不對(duì)各省的需求和發(fā)展規模設限，而是以各省級上報的項目爲基礎，按照不涉及生态保護紅線、确保抽水蓄能(néng)與生态環境保護協調發(fā)展等原則，把上報項目清單中符合原則的項目列入重點實施清單，把不符合上述原則的項目暫時(shí)列入規劃項目儲備。可以把中長(cháng)期規劃中推薦項目清單理解爲“菜單”，中長(cháng)期規劃中提出的建設規模作爲預期性指标。由各省級單位制定并組織實施的“本地區抽水蓄能(néng)電站中長(cháng)期規劃實施方案”，是最後(hòu)擺上桌的“正餐”，取代原來的選點規劃，成(chéng)爲未來抽水蓄能(néng)建設決策過(guò)程的核心環節。

關于誰來建設的問題。在中長(cháng)期規劃中，進(jìn)一步強化了投資主體多元化的發(fā)展思路，明确提出“進(jìn)一步完善相關政策，穩妥推進(jìn)以招标、市場競價等方式确定抽水蓄能(néng)電站項目投資主體，支持核蓄一體化、風光蓄多能(néng)互補基地等新業态發(fā)展，鼓勵社會(huì)資本投資建設抽水蓄能(néng)。”相對(duì)于2014年的相關文件，這(zhè)一表述更準确、更積極。同時(shí)，因爲電價政策的支持，積極的發(fā)展預期，由電網企業爲主的投資主體必將(jiāng)發(fā)生較大規模的改變，日益呈現多元化的發(fā)展态勢。

關于誰來買單的問題。根據《電力中長(cháng)期交易基本規則》（發(fā)改能(néng)源規〔2020〕889号），“市場用戶的用電價格由電能(néng)量交易價格、輸配電價格、輔助服務費用、政府性基金及附加等構成(chéng)，促進(jìn)市場用戶公平承擔系統責任。輸配電價格、政府性基金及附加按照國(guó)家有關規定執行。”雖然《省級電網輸配電價定價辦法》提出，抽水蓄能(néng)電站、電儲能(néng)設施屬于與輸配電無關的固定資産，不得納入可計提收益的固定資産範圍，但根據《關于進(jìn)一步完善抽水蓄能(néng)價格形成(chéng)機制的意見》（發(fā)改價格〔2021〕633号）規定，“政府核定的抽水蓄能(néng)容量電價對(duì)應的容量電費由電網企業支付，納入省級電網輸配電價回收。”因此，抽水蓄能(néng)的買單對(duì)象最終仍是通過(guò)省級輸配電價傳導到市場用戶來承擔。

（二）利害分析

綜上所述，在第一階段，國(guó)家審批建設，電網企業負責建設，電網買單。收益主要在地方，成(chéng)本通過(guò)電網企業分攤到全國(guó)。項目成(chéng)本由全國(guó)分攤，但是項目建設卻可以拉動地方經(jīng)濟社會(huì)發(fā)展，所以項目所在地的積極性最高。電網爲了電力系統安全穩定運行需要，建設一定規模的抽水蓄能(néng)可以起(qǐ)到節約燃煤的作用，但是規模總量卻不宜過(guò)大。

在第二階段，國(guó)家嚴格編制規劃，地方負責核準，成(chéng)本分攤到省級電網運行費用，但實際上可能(néng)也會(huì)通過(guò)電網企業省際盈虧平衡傳導到全國(guó)的電力用戶。與上一階段一樣，地方仍然會(huì)得到了大部分好(hǎo)處，所以項目所在地建設積極性依然很高。因爲經(jīng)營壓力，電網企業傾向(xiàng)于維持有序發(fā)展。在這(zhè)一階段，由于投資體制、電價形成(chéng)機制和疏導機制均存在一定不确定性，社會(huì)資本總體呈觀望态度。

在第三階段，國(guó)家編制規劃，地方制訂實施方案、核準，成(chéng)本通過(guò)省級電網輸配電價傳導到省内用戶。從國(guó)家來講，因爲新能(néng)源大發(fā)展，必須建設大規模的儲能(néng)設施，因此大力支持抽水蓄能(néng)建設，并提出了“應規盡規”的發(fā)展思路，大幅放寬了納入中長(cháng)期規劃的站點規模。考慮到抽水蓄能(néng)的容量價格成(chéng)本將(jiāng)主要通過(guò)省級輸配電價傳導到省内電力用戶，推高省内用能(néng)成(chéng)本，因此省級能(néng)源主管單位對(duì)于是否進(jìn)行大規模抽水蓄能(néng)電站將(jiāng)持審慎的态度，以期在系統調峰能(néng)力建設和經(jīng)濟用能(néng)成(chéng)本之間尋找一個平衡。對(duì)于市縣一級的地方政府，項目建設對(duì)當地地方經(jīng)濟的發(fā)展的促進(jìn)作用仍然是直接而且顯著的，而電價成(chéng)本將(jiāng)在全省疏導，所以積極性較高。此外，因爲明确的發(fā)展預期和穩定的電價回收機制，社會(huì)資本在這(zhè)個階段的積極性將(jiāng)得到大幅提升，但是所跟蹤的項目是否能(néng)夠被列入省内的實施方案，將(jiāng)是下一階段關注的重點。

三、規劃出世

“兵無選鋒曰北。”——《孫子兵法》

（一）曆次選點規劃

20世紀80年代中期，爲了研究解決電網調峰困難問題，廣東省、華北電網、華東電網等地區有關單位，組織開(kāi)展了重點區域的抽水蓄能(néng)電站資源調查和規劃選點工作。20世紀90年代期間，華中、東北等區域電網開(kāi)展了部分區域的抽水蓄能(néng)站點資源調查和規劃選點工作。2009年，國(guó)家能(néng)源局在山東泰安召開(kāi)了抽水蓄能(néng)建設工作座談會(huì)。會(huì)議紀要中提出，要切實加強抽水蓄能(néng)電站建設規劃工作。要求“水電水利規劃設計總院要會(huì)同電網公司、地方政府，進(jìn)一步加強和組織開(kāi)展抽水蓄能(néng)電站的選點工作，按照距負荷中心近、地形地質條件和技術指标優越的原則，以省或區域（電網）爲單位，全面(miàn)系統地開(kāi)展站址選點工作。”按照座談會(huì)工作部署，2009～2013年，國(guó)家能(néng)源局組織各相關單位，以2020年爲水平年，完成(chéng)了浙江、安徽、江蘇、福建、山東、山西、内蒙古、河北、河南、湖南、湖北、江西、重慶、遼甯、吉林、黑龍江、陝西、甘肅、甯夏、新疆、廣東、海南共22個省（區、市）的選點規劃工作。本次規劃抽水蓄能(néng)站點共59個，規劃總裝機容量7485萬千瓦。

抽水蓄能(néng)電站曆年裝機規模變化圖

2016年，國(guó)家能(néng)源局在北京組織召開(kāi)了抽水蓄能(néng)規劃工作座談會(huì)。會(huì)議紀要中提出，要啓動部分省份選點規劃和規劃調整工作。“十三五”期間，國(guó)家能(néng)源局組織各相關單位先後(hòu)開(kāi)展了廣西、貴州、青海共三個省（區）的選點規劃工作和河北、浙江、安徽、福建、山東、湖北、新疆共7個省（區）的選點規劃調整工作。本次共增加推薦規劃站點22個，規劃總裝機容量2970萬千瓦。截至2020年底，根據國(guó)家能(néng)源局批複的曆次選點規劃成(chéng)果，我國(guó)已納入國(guó)家級規劃的抽水蓄能(néng)站點資源規模在1.2億千瓦左右。

（二）規劃編制過(guò)程

我國(guó)山川遼闊、地勢雄奇，具有大規模建設抽水蓄能(néng)電站的資源條件。截至2021年6月底，我國(guó)抽水蓄能(néng)電站已、在建裝機規模達8536萬千瓦，其中已建3149萬千瓦，在建5393萬千瓦，抽水蓄能(néng)在電力系統中發(fā)揮越來越重要的作用。

已建裝機分布

在建裝機分布

但是在抽水蓄能(néng)電站快速發(fā)展的同時(shí)，也面(miàn)臨一些問題，主要體現在建設進(jìn)度滞後(hòu)于電力系統需求，資源儲備與發(fā)展需求不匹配，開(kāi)發(fā)與保護協調有待加強等方面(miàn)。

爲适應當前及未來新能(néng)源大規模高比例發(fā)展以及新時(shí)期構建新型電力系統的需要，在曆次抽水蓄能(néng)電站站點資源規劃的基礎上，提出未來抽水蓄能(néng)發(fā)展的總體思路、主要任務、重大布局、保障措施等，2020年12月，國(guó)家能(néng)源局綜合司印發(fā)《關于開(kāi)展全國(guó)新一輪抽水蓄能(néng)中長(cháng)期規劃編制工作的通知》（國(guó)能(néng)綜通新能(néng)〔2020〕138号），正式啓動通過(guò)抽水蓄能(néng)中長(cháng)期規劃（2021-2035年）編制工作。作爲國(guó)家能(néng)源局确定的第一批研究資源基地（國(guó)能(néng)規劃〔2014〕63号），受國(guó)家能(néng)源局委托，作爲技術支撐單位，水電總院全程參與了抽水蓄能(néng)中長(cháng)期規劃的編制工作。

2021年6月至7月，在深入研究的基礎上，各省級能(néng)源主管部門相繼提出本省（自治區、直轄市）抽水蓄能(néng)中長(cháng)期發(fā)展的思路、主要任務和重大布局。以此爲基礎，國(guó)家能(néng)源局組織起(qǐ)草了《抽水蓄能(néng)中長(cháng)期發(fā)展規劃（2021-2035年）》，經(jīng)征求各相關單位意見并修改完善後(hòu)發(fā)布實施。

在規劃編制過(guò)程中，水電總院專家團隊充分體現了“功成(chéng)不必在我、功成(chéng)必定有我”“鐵有痕、踏石留印”的工作精神，在鄭聲安董事(shì)長(cháng)、彭程總經(jīng)理、彭才德總工程師、李昇副院長(cháng)、趙增海總經(jīng)理助理的領導下，規劃部組建了以嚴秉忠主任、韓冬助理、崔正輝博士、陳晨博士、于倩倩爲骨幹的規劃編制團隊，在規劃部全體員工一道(dào)幫助下，在總院各兄弟部門的大力支持下，在中國(guó)電建北京、西北、成(chéng)都(dōu)、中南、華東、貴陽、昆明勘測設計研究院等兄弟單位的共同努力下，以飽滿的精神和昂揚的鬥志，近二十易其稿，“爲求一字穩，耐得半宵寒”，字斟句酌，配合國(guó)家能(néng)源局圓滿完成(chéng)了規劃的編制工作。

四、下步重點

“雄關漫道(dào)真如鐵，而今邁步從頭越”——《憶秦娥·婁山關》

綜合研判外部形勢和内部規律，我們認爲，下一步總院對(duì)于抽水蓄能(néng)的工作重點應該主要放在三個方面(miàn)。

一是配合國(guó)家定盤子。在規劃實施過(guò)程中，配合國(guó)家能(néng)源局，做好(hǎo)規劃調整工作，將(jiāng)條件成(chéng)熟的站點納入重點實施方案。

二是配合省裡(lǐ)做方案。規劃落地的重點，在于各省的實施方案。在這(zhè)一方面(miàn)，總院具有豐富的經(jīng)驗和優勢。

三是配合投資主體來推進(jìn)建設。

奮鬥是新時(shí)代最美的姿态。抽水蓄能(néng)的新時(shí)代已經(jīng)來臨，我們將(jiāng)攻堅克難、迎刃而上，以飽滿的熱情擁抱未來！

本文來源于北極星電力新聞網