小水電整治不能(néng)“一刀切拆除”

發(fā)布時(shí)間：2021-08-17  人浏覽

國(guó)務院發(fā)展研究中心研究員 王亦楠

小水電是清潔可再生能(néng)源，中小村鎮防洪、灌溉、供水的重要基礎設施，中小河流的水資源綜合利用設施，也是偏遠山區重要的經(jīng)濟和電力來源。小水電技術簡單成(chéng)熟，适用于各種(zhǒng)地理環境。歐美發(fā)達國(guó)家的小水電開(kāi)發(fā)程度遠遠高于發(fā)展中國(guó)家的水平，聯合國(guó)一直呼籲發(fā)展中國(guó)家應充分認識到發(fā)展小水電的好(hǎo)處。

小水電在我國(guó)曆史上和現實中，都(dōu)發(fā)揮著(zhe)重要作用。但由于小水電行業曾經(jīng)曆過(guò)無序開(kāi)發(fā)的階段，近幾年來國(guó)家相關部委一直在推進(jìn)小水電整治。數量約占全國(guó)一半的長(cháng)江經(jīng)濟帶小水電整治已于2020年底基本完成(chéng)，從實踐看，在一部分存在曆史遺留問題、對(duì)生态環境造成(chéng)負面(miàn)影響的小水電中，絕大多數都(dōu)能(néng)通過(guò)技術改造和管理提升來解決，因難以改造或老舊失修而需要拆除的小水電比例僅爲14%左右。但是，部分地區目前卻將(jiāng)小水電整治變成(chéng)不加區分的“一刀切拆除”，給生态環境保護和經(jīng)濟社會(huì)發(fā)展均造成(chéng)很多不良後(hòu)果，亟須重視，盡快糾正。

一、“一刀切拆除”小水電的四大不良影響

1.給防洪減災埋下重大隐患。水庫大壩是現代社會(huì)的重要基礎設施，除了修建水庫大壩，人類目前還(hái)沒(méi)有其他手段能(néng)從根本上解決天然水資源時(shí)空分布不均的矛盾。水庫蓄水同時(shí)也蓄積了大量勢能(néng)，放水過(guò)程中若不進(jìn)行消能(néng)，將(jiāng)影響水庫大壩和下遊岸坡的安全，而水電站利用水流落差發(fā)電，是變害爲利的有效消能(néng)手段。所以，水電與水利密不可分，保護大壩安全，輔助水庫實現防洪、供水、灌溉等水資源保障的功能(néng)，是水電站的重要作用所在。

改變河流天然形态的是水庫大壩，而非水電站，然而當前部分地區卻保留水庫大壩、專門拆掉水電站，這(zhè)種(zhǒng)做法既不會(huì)恢複河流原貌，又將(jiāng)水庫置于容易垮壩、潰壩的高風險中。以2019年8月被拆除水電站的湖南張家界長(cháng)潭河水庫爲例，水庫放水不再經(jīng)過(guò)水電站消能(néng)，帶著(zhe)巨大能(néng)量飛流直下，這(zhè)種(zhǒng)非正常運行模式僅僅持續一年多時(shí)間，水庫大壩就(jiù)出現了嚴重安全問題。

失去水電站後(hòu)的長(cháng)潭河水庫的非正常洩水方式

壩基護坦的鋼筋混凝土損毀、裸露情況

壩下邊坡的混凝土牆被沖毀的缺口長(cháng)達百米

壩下邊坡已被損毀和掏空

長(cháng)潭河水庫庫容9800萬立方米，是溇水支流、澧水幹流最重要的調洪錯峰工程，也是慈利縣城和庫區的重要水源地，承擔著(zhe)20多萬人的生産生活用水和枯水期9000畝農田的灌溉。今年3月水下機器人拍攝的畫面(miàn)顯示，壩基護坦的混凝土已被高速水流剝掉，鋼筋裸露在外甚至損毀。壩下邊坡的混凝土牆被沖毀掏空的缺口長(cháng)達百米。見上圖所示。

沒(méi)有了水電站，水庫大壩的日常巡檢維護、洩洪閘門的電源供給、水情雨情自動化監測、水庫精準調度、防汛物資及時(shí)補充等防汛基礎工作，都(dōu)難以保障。長(cháng)此以往，一旦洪水漫壩或垮壩潰壩，將(jiāng)給人民群衆的生命财産安全造成(chéng)重大損失。當前河南、内蒙古等地的一些大壩出現管湧、決口、垮壩等問題，再次對(duì)水庫的安全管理敲響警鍾。

2.會(huì)造成(chéng)不可忽視的生态環境破壞。部分地區將(jiāng)“一刀切拆除”小水電當成(chéng)了“生态修複”。殊不知，如果因爲一小部分電站的曆史遺留問題，就(jiù)將(jiāng)該地區的所有小水電“一刀切拆除”，則很可能(néng)造成(chéng)“生态之禍”。

首先，小水電對(duì)碳達峰、碳中和的貢獻不可或缺。中央方針已明确要求“要把碳達峰、碳中和納入生态文明建設整體布局”。小水電占我國(guó)水能(néng)資源總量的1/5（相當于6個三峽工程，目前待開(kāi)發(fā)的小水電資源潛力還(hái)有1/3多），對(duì)減排二氧化碳、提升電力系統靈活性的作用舉足輕重。目前將(jiāng)小水電“一刀切拆除”的部分地區，在去年冬季、今年夏季分别出現了比較嚴重的電荒。一邊是生産、生活不得不拉閘限電，一邊是清潔水能(néng)白白流失。爲滿足電力需求，本來已實現了電力碳達峰的地區，反而要靠增加煤電來補電力缺口、解決電網穩定問題（已有因污染嚴重而早就(jiù)關停的煤電廠，因當地缺電又再重啓）。

其次，影響防洪、供水、灌溉，無法保障河道(dào)連通。我國(guó)人均水資源量僅爲世界平均水平的1/4，畝均水資源量不到世界平均值的1/2。水資源總量不僅嚴重短缺，而且時(shí)空分布極不均衡，緻使洪旱災害的威脅特别嚴重。再加上我國(guó)50%的耕地處于幹旱半幹旱地區，要确保糧食安全，尤須做好(hǎo)水資源調控。然而目前我國(guó)的水資源調控能(néng)力卻僅爲發(fā)達國(guó)家平均水平的1/5、美國(guó)的1/6。很多小水電在當地都(dōu)承擔著(zhe)防洪、供水和灌溉等水資源調控的重任。事(shì)實上，正因爲有了蓄豐補枯的水庫，反而使很多徑流量年内分配嚴重不均的季節性河流，避免或減輕了河道(dào)斷流。

此外，很多水電站庫區已成(chéng)爲人們休閑度假的4A、3A級風景區，并形成(chéng)了大片濕地公園，有的還(hái)成(chéng)了朱鹮等珍稀鳥類聚集的栖息地。小水電本身就(jiù)是和環境融爲一體的景區重要組成(chéng)部分，拆了水電站反而是打破了多年形成(chéng)的生态平衡，濕地公園也將(jiāng)不複存在。水電開(kāi)發(fā)還(hái)有效減輕了薪炭需求對(duì)森林的壓力，鞏固了退耕還(hái)林成(chéng)效。

3.使地方脫貧攻堅成(chéng)果難以鞏固。水電站通常都(dōu)是地方政府按照國(guó)家鼓勵政策招商引資的重點項目。履行了審批核準和驗收手續、符合《民法典》《行政許可法》《環境影響評價法》等法律法規的水電站，行政許可還(hái)未到期就(jiù)強制拆除退出，需要大量資金補償。而“一刀切拆除”小水電的地區大多是剛摘帽的國(guó)家級貧困縣，水電是當地經(jīng)濟、就(jiù)業的支柱之一。拆除水電站讓地方政府财政收入銳減，又背上數十億元，甚至數百億元的債務，再加上大壩後(hòu)續防洪安保、維護養護都(dōu)需要大筆支出，财政壓力不堪重負。小水電多是民營企業，從業者多是當地村民，在資産賠償、職工安置、銀行債務、安全責任轉移等都(dōu)未落實情況下就(jiù)被拆除，導緻企業負債累累，一些家庭失去經(jīng)濟來源，可能(néng)引發(fā)社會(huì)穩定風險。

此外，水電將(jiāng)河流破壞性動能(néng)轉化爲電能(néng)，有效控制河流對(duì)溝谷的不斷沖刷、下切，是避免水土流失，減少滑坡、泥石流等地質災害的重要手段。國(guó)内外實踐均證明，越是水電開(kāi)發(fā)程度高的地方，山體和河道(dào)越穩定。很多偏遠山區正是因爲修建了梯級水電站，才擺脫了山洪頻發(fā)、沖房毀田的困境，經(jīng)濟社會(huì)發(fā)展才有了基礎保障。“一刀切拆除”小水電嚴重降低了當地抵禦地質災害的能(néng)力，因災緻貧、因災返貧的風險大大增加。

4.有損法律權威性和政府公信力。小水電是農村水利基礎設施建設的重要組成(chéng)部分。《水法》《電力法》《可再生能(néng)源法》及黨中央、國(guó)務院一系列文件，都(dōu)有明确規定支持農村開(kāi)發(fā)水能(néng)資源、推進(jìn)小水電綠色發(fā)展。很多小水電是國(guó)家相關部委大力扶持的農村電氣化縣、小水電代燃料項目、小水電扶貧工程、聯合國(guó)環境基金項目、貧困地區水電礦産資源開(kāi)發(fā)資産收益扶貧改革試點項目等。然而當前一些地區卻將(jiāng)小水電與違法采挖、亂搭亂建等行爲并列，以“違法違規”爲由強制拆除，造成(chéng)一些新問題。比如：

一是部門規章、地方性法規的效力不能(néng)超越國(guó)家法律。小水電是依據《水法》《行政許可法》《環境影響評價法》等法律法規而審批建設的。先批準建設小水電，後(hòu)劃定自然保護區、濕地公園、水産種(zhǒng)質資源保護區等，不能(néng)因部門規章、地方性法規标準就(jiù)否定依法審批的水電站的合法性，下位法須服從上位法。

二是“嚴重破壞生态環境”的認定須經(jīng)專業評估鑒定。國(guó)家對(duì)“生态環境損害評估鑒定評估”的資質要求、技術規範方法都(dōu)有明确規定，不能(néng)由某個人或部門随意認定。然而，很多并不在自然保護區的核心區緩沖區，環評論證和環保驗收都(dōu)合格，甚至被水利部評定爲“綠色小水電”的電站目前也被拆除。

此外，爲解決自然保護區劃定與人民生産生活存在嚴重矛盾的問題，避免水利水電工程被大面(miàn)積拆除，2020年自然資源部（自然資函〔2020〕71号文）、國(guó)家林草局（林規發(fā)〔2020〕64号文）都(dōu)作出最新規定，但并未有效落實，保護區的邊界劃定仍不合理。而且，法律規定小水電的有些手續可限期補辦，實際執行中也往往沒(méi)有機會(huì)補辦。

二、科學(xué)整治小水電的政策建議

水電既不消耗水，也不污染水，部分電站所在河道(dào)出現枯水期減水脫流現象，并非小水電的固有缺陷，而是有自然氣候地理和運行管理不善的雙重原因。前者是指在我國(guó)山區分布的大多是季節性河流，小水電大多建在河流上遊，河道(dào)坡降大，即使沒(méi)有水電站，枯水期河道(dào)也會(huì)減水脫流。後(hòu)者是指部分小水電立項建設年代早，當時(shí)沒(méi)有“生态流量”的意識和要求，規劃設計不夠科學(xué)，屬于曆史遺留、當前通過(guò)技術改造和加強管理完全可以解決的問題。

我國(guó)小水電行業發(fā)展的曆史跨度大，清理整治确有必要，但當前亟須防止從過(guò)去 “重建輕管”走到另一個極端——將(jiāng)所有小水電不加區分地“一拆了之”。水電工程具有防洪、發(fā)電、供水、灌溉、航運、旅遊等多種(zhǒng)社會(huì)效益，7月22日發(fā)布的《中共中央 國(guó)務院關于新時(shí)代推動中部地區高質量發(fā)展的意見》再次強調“要因地制宜發(fā)展綠色小水電”。所以，小水電整治亟須正确處理好(hǎo)生态環境保護、經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì)穩定之間的關系，爲此提出四點建議：

1.已拆除的壩後(hòu)和渠道(dào)水電站應盡快複工複産。世界上90%以上的垮壩潰壩事(shì)故都(dōu)發(fā)生在沒(méi)有水電站的水庫大壩，保留大壩卻拆除水電站的做法違反科學(xué)。目前失去水電站消能(néng)的水庫大壩，有的庫容高達上億立方米，有的壩下一兩(liǎng)公裡(lǐ)就(jiù)是村莊學(xué)校。一旦水庫漫壩、垮壩、潰壩，後(hòu)果不堪設想。當前汛期形勢嚴峻，應堅持底線思維，充分考慮各類風險因素疊加，用大概率思維應對(duì)小概率事(shì)件，盡快讓大壩回歸到正常運行狀态，從根本上消除重大安全隐患。

2.有的放矢解決部分小水電的生态不良影響。近幾年國(guó)内小水電已全面(miàn)完成(chéng)了“24小時(shí)持續洩放生态流量”的技術改造，并建立了實時(shí)在線監測系統和監管平台，确保在滿足河道(dào)生态流量之後(hòu)還(hái)有多餘水量的情況下才能(néng)發(fā)電。正是因爲梯級電站的存在，原本坡降很陡、除了雨季就(jiù)很難存住水的河道(dào)，反而大大提高了水源涵養能(néng)力、改善了生态。所以，小水電整治應以科學(xué)确定和嚴格監管“生态流量洩放”爲重點，并盡快落實四部委文件要求的生态電價制度。

3.拆除水電站前應做好(hǎo)系統工程的評估論證。水電工程從勘測、規劃、立項、設計到建設至少需要數年，甚至數十年時(shí)間（我國(guó)三峽水利樞紐僅論證就(jiù)用了30年）。在發(fā)達國(guó)家拆除一個水電站所需的可行性評估論證，不比建設一個電站少，爲的就(jiù)是防止巨大資源浪費。迄今爲止國(guó)内外還(hái)沒(méi)有大壩集中退出、水電站集中拆除的先例。拆除電站有哪些風險，拆除後(hòu)如何修複生态，對(duì)局部電網及當地防洪、供水、灌溉、交通有哪些影響，都(dōu)須經(jīng)相關領域的權威專家深入研究論證，确保整改方案經(jīng)得起(qǐ)曆史和實踐檢驗。

4.确需退出的小水電站應确保補償及時(shí)到位。依法審批建設的水電站，沒(méi)有補償就(jiù)強制拆除，不符合《民法典》《行政許可法》的規定。據了解，目前“一刀切拆除”小水電的地區，對(duì)多數電站沒(méi)有明确是否有補償及補償标準，少數有補償協議的電站也未能(néng)落實補償資金。爲防範化解社會(huì)不穩定風險，應切實保護小水電企業的合法權益，考慮水電站資産評估價值及未來經(jīng)營期限内的預期收益，給予退出類小水電公平合理的補償。

本文轉自《中國(guó)經(jīng)濟周刊》